節(jié)能減排大限將至 各地“突擊”求過關

　　拉閘限電、限產停產措施之外，對于節(jié)能減排，亟需出臺具體的法律措施規(guī)范政府的行為，同時也需要積極探索市場機制，使節(jié)能減排成為政府、企業(yè)的主動選擇，切實促成產業(yè)結構的調整和增長方式的轉變

　　法治周末記者 馬樹娟

　　“現(xiàn)在工廠的產能下降了三分之一，工廠訂單減少了30%?！?0月15日，江蘇省常州市常順鑄造有限公司董事長朱志偉在接受《法治周末》記者采訪時焦慮地說。

　　此時，焦慮的不僅僅是常順鑄造一家企業(yè)。自從整個常州市8月25日正式出臺了《2010年市區(qū)工業(yè)企業(yè)節(jié)能應急用電調控方案》以來，很多企業(yè)都面臨產能下降、訂單減少等問題。

　　常州市出臺的用電調控方案包括：對化工等連續(xù)生產企業(yè)執(zhí)行“開二周停一周”的集中輪休方案；對冶金用電大戶執(zhí)行用電總量控制方案；對其他企業(yè)按供電線路分成14組，采取“開九天停五天”的線路輪休方案。常順鑄造屬于第三類，被分在了第14組。

　　在限電面前，常順鑄造不得不讓工人在供電期間完成更多的工作。

　　“目前，我們原先承接的部分訂單無法完成，就跟客戶解釋。還好客戶都是國內客戶，跟他們解釋是因為限電導致不能如期交貨，他們也還理解，就將訂單轉移到其他一些沒有實施限電政策的省份了?！敝熘緜フf。

　　讓朱志偉擔心的不僅是因為限電會帶來訂單的減少，還有工人的流失。

　　常順鑄造采取計件工資，現(xiàn)在限產，工人的收入明顯下降?！艾F(xiàn)在限電企業(yè)的成本已經很高了，我們本來就屬于薄利經營，還按正常生產量支付員工工資，企業(yè)也承擔不起?！敝熘緜フf，“常州鑄造的工人60%來自外地，為了避免工人利用5天休假時間回家不來了，我們就向政府申請生產5天，休息2天。但是總體的電量是一定的，只能就生產時間作出調整?！?/p>

　　各地限產“突擊”

　　在“十一五”規(guī)劃中，我國政府提出了單位GDP能耗在五年內要降低20%、二氧化硫排放減少10%、化學吸氧量減少10%的節(jié)能減排目標。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2006年至2009年期間，中國單位GDP能耗累計下降15.61%。今年是“十一五”收官之年，而上半年單位GDP能耗不降反升，同比上升0.09%。如此一來，下半年單位GDP能耗需再降5.29%，才能達到預期目標。

　　按照相關規(guī)定，到“十一五”末，要對節(jié)能減排目標完成情況算總賬，實行嚴格的問責制，對未完成任務的地區(qū)、企業(yè)集團和行政不作為的部門，都要追究主要領導責任，根據(jù)情節(jié)給予相應處分。從今年年中開始，國家有關部門就開始組織檢查組，到各地督察節(jié)能減排的完成情況。

　　如今，大限將至，各地節(jié)能減排工作也進入倒計時階段。一些地方政府為了達成目標，采取一些“拉閘限電”等措施，這不僅影響了一批不在節(jié)能減排范圍內企業(yè)的正常生產，甚至采取了停限居民和公共服務單位用電的做法，給當?shù)鼐用竦恼Ｉ钤斐闪死_。

　　地方政府的限電令已經引起國家發(fā)改委的注意，國家發(fā)改委于9月15日下發(fā)了《關于進一步做好當前節(jié)能減排工作的緊急通知》。通知要求實現(xiàn)節(jié)能減排目標不能簡單拉閘限電，更不能停限居民生活用電、采暖和公共設施用電。對這種違背了節(jié)能減排初衷的做法必須立即予以糾正。通知同時要求正確處理好節(jié)能減排和保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展的關系，努力打好節(jié)能減排攻堅戰(zhàn)。

　　“由于國家沒有指定具體的年度考核目標，對‘節(jié)能減排’工作實行的是算總賬的管理模式，導致在過去四年多的時間里，一些地方對此問題沒有給予應有的重視，節(jié)能減排出現(xiàn)了‘前松后緊’的局面?！睂ν饨洕Q易大學公共管理學院副教授李長安說。

　　“這種突擊行為也對鋼鐵、水泥短期的市場價格造成了影響。”中投顧問環(huán)保研究院侯宇軒告訴《法治周末》記者。

　　亟待法律規(guī)范

　　拉閘限電、限產停產，在各地沖刺節(jié)能減排目標中無疑具有立竿見影的效果。然而，這種帶有濃厚強制性色彩的措施能否真正推動產業(yè)結構的調整，持續(xù)推動節(jié)能減排目標的完成，業(yè)界多持否定看法。

　　在中國人民大學行政法學教授楊建順看來，一些地方政府在實現(xiàn)節(jié)能減排上有點本末倒置，將本應該作為實現(xiàn)產業(yè)結構調整的節(jié)能減排手段當作了目標。這種強制性的節(jié)能減排措施在完成“十一五”階段的沖刺后，如果不改變經濟增長方式，從調整產業(yè)結構的角度入手，各地的節(jié)能減排效果極有可能出現(xiàn)反彈。而且在限電過程中，一些小企業(yè)利用自備的柴油發(fā)電機等發(fā)電設備提供電力，保持企業(yè)的正常運轉，這種方式雖然不影響國家對地方節(jié)能指標的完成，但是對環(huán)境可能造成更大的破壞作用。

　　各地為完成節(jié)能減排任務，采取一刀切的“拉閘限電”行為，楊建順說：“有違法的嫌疑。政府在采取拉閘限電行為時，如果沒有對居民進行充分告知，對居民造成的損失要承擔賠償責任。對不在調整范圍內的企業(yè)采取一刀切的行為造成的損失也應當予以補償?！?/p>

　　華東政法大學經濟法學院教授、能源法專家肖國興在此前接受《法治周末》記者采訪時說，“‘拉閘限電’的出現(xiàn)絕不是偶然的，相反有其必然性。不需要支付談判成本，政府單憑命令就能直接剝奪用戶或消費者對能源的消費，且具有規(guī)模效應，對節(jié)能降耗指標的實現(xiàn)能立竿見影。和調整產業(yè)結構與能源結構相比，‘拉閘限電’更具有行政效率”。

　　一方面是各地政府為了達成目標采取“一刀切”的限電限產突擊行為，一方面又是一些地方政府先前沒有嚴格執(zhí)行國家的調控政策，而是出于地方經濟增長的需要，對高污染、高耗能企業(yè)采取保護措施。

　　據(jù)了解，早在2007年，國家發(fā)改委先后還出臺一系列電價調控政策，比如，2007年取消電解鋁行業(yè)電價優(yōu)惠，對八類“兩高”企業(yè)實施差別電價政策，然而這些政策也并沒有落實到位。約有一半的省市自治區(qū)沒有執(zhí)行，一些省份還推出了優(yōu)惠電價。對此，楊建順認為，如果地方政府對國家規(guī)定的必須關停的高污染企業(yè)沒有采取關停措施，而讓其繼續(xù)生產的話，作為公民，可以就高污染企業(yè)對其生產生活造成的損害向人民法院提起訴訟，行使危害排除請求權，人民法院應當保障公民的訴權。

　　楊建順解釋，對于節(jié)能減排，政府應當將目標管理同手段管理結合起來。對政府節(jié)能減排所應采取的手段、辦法、途徑都予以明確規(guī)定，這樣可以避免一些地方政府采取“拉閘限電”等非常規(guī)手段。同時還應該加強監(jiān)督制約機制的建立。這包括相關部門進行定期、不定期的監(jiān)督檢查，還包括公民“危害排除請求權”的順利行使。

　　需引入市場機制

　　有專家認為，對于節(jié)能減排來說，首要解決的問題是，加大對不符合國家產業(yè)政策的小企業(yè)的關停力度，加快淘汰落后的生產力。

　　自2005年推行節(jié)能減排以來，中央政府曾對各個高耗能產業(yè)出臺了行業(yè)準入條件，要求各個行業(yè)以準入條件為依據(jù)，進行項目核準。然而，由于地方政府出于GDP增長的考慮，對一些達不到準入條件的企業(yè)，采取了默許的態(tài)度，甚至對一些納稅大戶的高耗能高污染企業(yè)，通過紅頭文件等措施予以保護。而此前被寄予厚望的差別電價，在實施過程中，因一些地方政府不作為導致收效甚微?！斑@就導致地方政府在節(jié)能減排上，前期欠賬太多，以至于后期采取‘一刀切’的限電限產方式。”楊建順說。

　　然而，中央和地方利益很難在該問題上達成一致。不改變“GDP”政績觀，地方政府在推進節(jié)能減排工作過程中就缺乏足夠的動力，容易導致地方政府的不作為。業(yè)內人士普遍認為，充分利用市場機制，才能使節(jié)能減排成為政府、企業(yè)的主動選擇，而非被動應付。

　　對此，南開大學經濟研究所教授鐘茂初在接受《法治周末》記者采訪時說，各級部門的經濟社會發(fā)展規(guī)劃目標必須與“節(jié)能減排”目標相匹配。要先確定“節(jié)能減排”的強制性約束目標，在此硬約束條件下再去確立經濟增長率、投資增長率、消費增長率、出口增長率以及產業(yè)結構、城市化率等各種發(fā)展指標。這個順序不能顛倒，否則，“節(jié)能減排”目標就必然成為軟約束。

　　李長安建議，政府要充分利用稅收政策和金融政策增加“兩高”(高耗能、高污染)行業(yè)企業(yè)的生產成本，比如嚴格控制對高耗能、高污染和產能過剩行業(yè)企業(yè)貸款，而對從事環(huán)保研發(fā)的企業(yè)，則可以采取簡化貸款手續(xù)、并給予一定的利率優(yōu)惠措施予以支持。這樣的安排則有助于促使企業(yè)主動作出選擇，逐步退出“兩高”行業(yè)和項目。

　　同時，李長安還建議，國家應大力發(fā)展排污權轉讓市場，這樣不僅有利于國家控制總量，而且也使企業(yè)能夠認識到自己的節(jié)能減排成本，主動采取節(jié)能降耗措施。